قانونی که نام حمایت دارد و کارکرد قدرت
درباره طرحی که بهجای تنظیمگری، انحصار میآورد
*سعید دلفانی - سرپرست پیشین دادسرای فرهنگ و رسانه و قاضی دیوان عدالت اداری
مملکت آنلاین، گاهی در روند تقنین، لحظهای فرا میرسد که متن یک طرح، بیش از آنکه محصول عقلانیت حقوقی باشد، پردهای از یک اراده سیاسی را کنار میزند؛ ارادهای که میکوشد با زبان قانون، چیزی را تثبیت کند که در منطق حقوق عمومی نه جایگاهی دارد و نه توجیهی.
«طرح قانون حمایت و رسیدگی به تخلفات حوزه صوت و تصویر فراگیر» دقیقا از همین جنس است؛ طرحی که در عنوان از «حمایت» سخن میگوید، اما در محتوا، بیش از آنکه قانونگذاری باشد، قدرتگذاری است. آغاز تصویب جزئیات آن در کمیسیون فرهنگی مجلس نیز نشان میدهد مسیر تقنین، نه به سمت حل مسئله، بلکه به سمت تثبیت یک اراده نهادی حرکت میکند. در یادداشت قبلیام درباره «قانونمحوری یا تعارض منافع» هشدار داده بودم که سپردن تنظیمگری حوزه صوت و تصویر به نهادی که خود بازیگر اصلی این میدان است، نه با اصول تنظیمگری سازگار است و نه با بنیانهای حقوق عمومی. اکنون روشن شده است که آن هشدار، صرفا نقد گذشته نبود؛ توصیف مسیری بود که قانونگذاری ما در آن گام نهاده است.
اگر از سطح مواد فاصله بگیریم و طرح را در قالب چند محور اساسی بخوانیم، نخستین نشانه بحران، در خود «تعریف»هاست؛ جایی که قانونگذار بهجای ترسیم مرز، مرزها را محو میکند. «رسانه» چنان موسع تعریف شده است که هر سکو، درگاه یا بستر نشر محتوا را در بر میگیرد؛ از پلتفرم حرفهای تا صفحه شخصی. این نوع تعریف، نه نظم میآورد و نه امنیت حقوقی، بلکه پیشبینیپذیری را از میان میبرد و اختیار تفسیر را بهطور کامل در دست تنظیمگر میگذارد. در چنین وضعیتی، قانون دیگر نقش معیار را ایفا نمیکند، بلکه به ابزاری برای تفسیر سیال و موردی تبدیل میشود؛ تفسیر نه در دست نهادی بیطرف، بلکه در اختیار سازمانی که خود ذینفع اصلی میدان است. این وضعیت با اصل بنیادین «قطعیت و قابلیت اتکا» در حقوق عمومی ناسازگار است؛ اصلی که میگوید قانون باید پیشاپیش قابل فهم، قابل پیشبینی و قابل اتکا باشد تا شهروند بتواند رفتار خود را با آن تنظیم کند.
در ادامه، طرح با معرفی همزمان وزارت ارشاد و صداوسیما بهعنوان «تنظیمگر»، ظاهرا میکوشد نوعی توازن نهادی ایجاد کند، اما در عمل، با طراحی تکالیف و حوزههای صلاحیت، کفه ترازو را بهطور آشکار به سمت صداوسیما سنگین میکند. حوزههای اصلی و پرقدرت زیستبوم رسانهای -از رسانههای کاربرمحور و ناشرمحور تا شبکه نمایش خانگی- عملا زیر چتر صداوسیما قرار میگیرند و وزارت ارشاد به حاشیهای از حوزههای سنتی رانده میشود. این نه تقسیم کار است و نه تنظیمگری مدرن؛ بازتوزیع قدرت است، آنهم به نفع نهادی که سالهاست در رقابت با رسانههای نوین، میدان را از دست داده و اکنون میخواهد با ابزار قانون، زمین بازی را بازتعریف کند. این وضعیت نقض آشکار اصل «منع تعارض منافع» است؛ اصلی که در حقوق عمومی، شرط نخست مشروعیت هر تنظیمگر تلقی میشود.
لایه بعدی، در فصل تخلفات و ضمانت اجراها رخ میدهد؛ جایی که قانونگذار بخش مهمی از ممنوعیتها را به «الزامات اعلامی تنظیمگر» و مقررات فرادستی نامشخص گره میزند. قانون، بهجای آنکه خود معیار ممنوعیت را تعیین کند، تعریف تخلف را به آینده و به اراده تنظیمگر واگذار میکند. اینجا دیگر با قانون به معنای کلاسیک آن مواجه نیستیم؛ با نوعی «تفویض قانونگذاری» به نهاد اجرائی روبهرو هستیم. هربرت هارت مشروعیت قانون را به بیطرفی نهاد مجری و شفافیت قواعد پیوند میزند؛ در این طرح، مجری خود ذینفع است و قواعد، در بخش مهمی از حوزههای حساس، نه در متن قانون بلکه در اراده بعدی تنظیمگر شکل میگیرد. در چنین ساختاری، شهروند و فعال رسانهای نه میداند دقیقا چه چیزی ممنوع است، نه میتواند پیشاپیش رفتار خود را با معیارهای روشن تنظیم کند؛ او در برابر ارادهای قرار میگیرد که هم قانون را تفسیر میکند، هم تخلف را تعریف میکند و هم مجازات را اعمال.
اما یکی از نقاط حساس و کمتر دیدهشده طرح، ترکیب هیئتهای بدوی و عالی رسیدگی به تخلفات است. در ظاهر، قانونگذار کوشیده است ترکیبی متنوع از افراد «آگاه و باسابقه» را در این هیئتها بگنجاند؛ اما در عمل، ساختار انتصابات نشان میدهد استقلال این هیئتها بیش از آنکه تضمین شده باشد، تضعیف شده است.
در هیئت بدوی، هفت عضو با حکم «بالاترین مقام سازمان یا وزارت حسب مورد» منصوب میشوند؛ یعنی همان نهادی که خود تنظیمگر و ذینفع است، اختیار تعیین رئیس، دبیر و چهار کارشناس اصلی را دارد. تنها یک عضو از سوی مجامع صنفی معرفی میشود و آنهم در اقلیت مطلق است. در هیئت عالی نیز اگرچه نهادهایی مانند شورای عالی فضای مجازی، شورای عالی انقلاب فرهنگی، دادستانی کل و کمیسیون فرهنگی مجلس نقش دارند، اما ریاست هیئت همچنان در اختیار «بالاترین مقام دستگاه موضوع قانون» است؛ یعنی همان تنظیمگر.
این ساختار، از منظر حقوق عمومی، دو ایراد بنیادین دارد: نخست، «عدم استقلال مرجع رسیدگی»؛ زیرا نهادی که خود شاکی و تنظیمگر است، عملا اختیار تعیین اکثریت اعضای مرجع رسیدگی را نیز دارد. دوم، «عدم توازن نهادی»؛ زیرا حضور یک عضو صنفی یا یک عضو حقوقی نمیتواند در برابر وزن نهادی تنظیمگر و نهادهای همسو، استقلال واقعی ایجاد کند. چنین ترکیبی نهتنها در تعارض با اصول دادرسی عادلانه قرار دارد، بلکه با اصل «بیطرفی ساختاری» که یکی از ارکان حقوق عمومی است نیز ناسازگار است. این همان وضعیتی است که لون فولر از آن بهعنوان «فروپاشی شکل قانونی قانون» یاد میکند؛ جایی که ظاهر قانون حفظ میشود، اما روح عدالت در ساختار آن غایب است.
با این همه، مسئله اصلی هنوز در سطح تکنیک قانوننویسی باقی نمانده است؛ مسئله، فلسفه قانونگذاری پشت این طرح است. پرسش بنیادین این است که چه ضرورتی برای تصویب چنین طرحی وجود دارد؟ اگر دغدغه، ساماندهی حوزه صوت و تصویر فراگیر است، چرا قانونگذار بهجای طراحی یک نهاد مستقل، چندذینفعی و بیطرف، تنظیمگری را به سازمانی میسپارد که خود رقیب مستقیم فعالان این حوزه است؟ اگر وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، بهعنوان متولی قانونی سیاستگذاری فرهنگی، از نظر قانونگذار کفایت نمیکند، چرا گام بعدی، حرکت به سمت یک رگولاتور مستقل نیست، بلکه سپردن تنظیمگری به صداوسیماست؟ پاسخ این پرسشها هرچه باشد، در چارچوب دغدغههای صرفا فنی و حقوقی نمیگنجد؛ اینجا پای سیاست به معنای عریان آن در میان است. این همان نقطهای است که رونالد دورکین از آن بهعنوان «لحظهای که قانون از مسیر اصول منحرف و به ابزار سیاست بدل میشود» یاد میکند.
درواقع این طرح بیش از آنکه پاسخی به یک «مسئله حقوقی» باشد، پاسخی است به یک «مسئله قدرت». مسئله این است که صداوسیما، در میدان رقابت رسانهای، جایگاه خود را از دست داده است و اکنون میکوشد با ابزار قانون، قواعد بازی را بهگونهای بازنویسی کند که خود هم داور باشد، هم ناظر، هم مجوزدهنده و هم مجازاتکننده. اینجا قانون بهجای آنکه سپر شهروند و فعال رسانهای در برابر قدرت باشد، به نردبان قدرت برای صعود یک نهاد تبدیل میشود. این شیوه قانونگذاری نهتنها با روح حقوق عمومی در تعارض است، بلکه اعتماد عمومی به خود «نهاد قانون» را نیز فرسوده میکند؛ زیرا شهروند میبیند که قانون نه برای تنظیم منصفانه میدان، بلکه برای سنگینکردن کفه ترازو به نفع یک بازیگر خاص نوشته میشود.
تبعات چنین طرحی، اگر تصویب شود، در چند سطح خود را نشان خواهد داد: در سطح نهادی، تنظیمگری از مسیر بیطرفی خارج و به ابزار رقابت نهادی تبدیل میشود؛ هر تصمیم تنظیمگر، بهجای آنکه در افق منافع عمومی خوانده شود، در سایه منافع سازمانی تفسیر خواهد شد. در سطح رسانهای، آزادی عمل پلتفرمها، تولیدکنندگان محتوا و رسانههای مستقل، زیر سایه تهدید دائمی تعلیق، ابطال مجوز، کاهش پهنای باند و سایر ابزارهای فشار قرار میگیرد؛ فضایی که در آن، خودسانسوری نه یک انتخاب، بلکه یک استراتژی بقا خواهد شد. در سطح اجتماعی، اعتماد به قانونگذاری آسیب میبیند؛ وقتی قانون بهجای آنکه ضامن برابری و انصاف باشد، به ابزار ترجیح نهادی خاص تبدیل شود، شهروند قانون را نه بهعنوان قاعده مشترک، بلکه بهعنوان زبان رسمی یکسویه قدرت تجربه میکند.
در مقایسهای کلی با نظامهای مدرن، فاصله این طرح با استانداردهای تنظیمگری مستقل آشکارتر میشود. در بسیاری از کشورها، تنظیمگری رسانه به نهادهایی سپرده شده است که از حیث ساختار، ترکیب، پاسخگویی و نظارت، بهگونهای طراحی شدهاند که تعارض منافع را به حداقل برسانند و امکان مشارکت ذینفعان مختلف را فراهم کنند. در اینجا اما قانونگذار بهجای حرکت به سمت چنین الگویی، مسیر معکوس را برگزیده است؛ تمرکز قدرت تنظیمگری در دست یک سازمان ذینفع، بدون تضمینهای کافی برای استقلال، پاسخگویی و نظارت مؤثر.
در نهایت، پرسش اصلی همچنان پابرجاست: این طرح چه مسئلهای را حل میکند که بدون آن، نظام حقوقی و رسانهای کشور دچار خلأ غیرقابل تحمل است؟ اگر پاسخ «ساماندهی صوت و تصویر فراگیر» است، چرا این ساماندهی باید از مسیر سپردن تنظیمگری به صداوسیما بگذرد؟ و اگر دغدغه، حمایت از حقوق کاربران و نظمبخشی به بازار رسانهای است، چرا قانونگذار بهجای طراحی یک رگولاتور مستقل، به سمت تثبیت موقعیت یک نهاد ذینفع حرکت کرده است؟ تا زمانی که این پرسشها پاسخ حقوقی و قانعکنندهای نیابند، این طرح بیش از آنکه نشانه دغدغهمندی برای نظم و حمایت باشد، نشانه ارادهای برای بازتوزیع قدرت با زبان قانون است.
اگر واقعا قرار است قانونی در حوزه صوت و تصویر فراگیر تصویب شود، نقطه آغاز آن باید نه صداوسیما، بلکه اصول حقوق عمومی باشد: استقلال تنظیمگر، منع تعارض منافع، پیشبینیپذیری قواعد، تناسب ضمانت اجراها و تضمین دادرسی عادلانه. در غیر این صورت، آنچه به نام «حمایت» تصویب میشود، در عمل چیزی جز تثبیت انحصار و تعمیق بیاعتمادی نخواهد بود؛ و این برای نظام حقوق عمومی و آینده رسانه در این کشور، هزینهای است که بهسادگی جبران نخواهد شد.
انتهای پیام/